Churchill.lt

Šis klausimas tapo ypač svarbiu, kai šių metų pradžioje Ispanija pradėjo savo pirmininkavimą ES ministrų tarybai. Mane kaip ir daugelį kitų internautų tada glumino neaiškumas. Mes žinome, kad ES vykdomąją valdžią apsiima vykdyti net kelios institucijos, dažnai jų vadovai svarbiausiuose ES įvykiuose susitinka ir kartu išsako savo nuomonę, bet kas konkrečiai iš pavadinime paminėtų institucijų yra lydere vykdomojoje valdžioje? Žinoma galima ir dar paprasčiau paklausti – ar išvis bent viena iš šių institucijų gali būti lyderė ES vykdomojoje valdžioje? Priimtus nutarimus ir esamą veiklą galime laikyti įrodymais tos ar anos institucijos lyderiavimo, tačiau ne tai man dabar bus svarbiausia. Kad tikrai atsakyčiau į šį klausimą analizuosiu kokias galias ES teisės aktai suteikia institucijoms ir kokie yra jų realūs tarpusavio santykiai su kitom ES institucijomis. Arba kitaip – kas turi geresnes sąlygas būti ES vykdomąją valdžia. Paimsiu trys kriterijus savo analizei – Demokratiškumas, Įstatymų leidyba ir atskaitomybė. Kad geriau suprasti kiekvienos institucijos galias, palyginus tas pačias galias su kitomis ES institucijomis. Taigi beliko atsakyti į klausimą kas ES komisija ar ES ministrų taryba gali vadintis demokratiškiausia, turinčią didesnes teises ES teisės aktų leidyboje ir yra labiausiai atskaitinga.

Demokratija

Europos ministrų taryba gali geriau atstovauti visos Europos piliečių ir ES institucijų interesus. Demokratija galima įvairiai interpretuoti, tačiau paimkime du kriterijus – tiesioginius rinkimus, vienodą atstovavimą visoms ES narėms. Europos parlamentas (EP) atrodytų gali būti pavyzdžiu pirmam kriterijui – tiesioginiai rinkimai. Pats EP save vadina vienintele ES institucija tiesiogiai renkama ES piliečių. Tačiau pats EP yra kontroversiškas vietų parlamente pasidalijimo klausimu. Parlamente vietos dalijamos pagal “degressive proportionality” taisyklę. Didesnę populiaciją turinti valstybę gauna daugiau vietų parlamente. Bet. Populiacijos skaičiai remiasi valstybėje gyvenančių gyventojų skaičiumi, o ne piliečių skaičiumi, nors balsuojama vistiek pagal savo pilietybę. Šalims su didele emigracija ši nauja taisyklė buvo skaudus smūgis. Antra, kiekvienas EP narys neatstovauja lygiam rinkėjų skaičiui (Liuksemburgo vienas EP narys atstovauja 65 000 gyventojų, o Vokietijoje išrinktas EP narys atstovauja 828 000 gyventojų). Tad nors ir EP nariai turi pasiskirstyti parlamente pagal politines grupes, o ne valstybinius interesus, vistiek man kiltų daug abejonių ar ši institucija gali būti pavyzdys ES kaip reikia atstovauti visoms ES narėms.
ES komisija tikrai neatitiktų pirmojo kriterijaus dėl tiesioginių rinkimų, nes komisarai nėra renkami tiesioginiuose rinkimuose. Ištiesių ši institucija galėtų vadintis viena iš labiausiai nerenkamų institucijų ES. Taip pat ji sunkiai užtikrina lygų visų narių atstovavimą. Žinoma tai ginčytina. Pirmiausia, po ES Lisabonos sutarties ne visos ES nares turės teisę deleguoti savo komisarus į komisiją, bus sudaromi kvotai, kelios šalys turės išskirtines teises visada deleguoti, kitaip tariant bus adaptuotos Eurovizijos taisykles. Ir deleguoti komisarai galiausiai pradedami eiti savo pareigas turi prisiekti vadovautis ne nacionaliniais, bet visos ES interesais. Tad atsekti ar lygiai kiekvienos valstybės narės interesams yra atstovaujama nelengva.
Europos teisingumo teismas žinoma pavyzdžiu negali tapti ir neatitinka nė vieno kriterijaus. Jos nariai deleguojami panašiai kaip ES komisarai ir žinoma šios institucijos pareiga ne atstovauti, o užtikrinti, kad aiškinant ir taikant sutartis būtų laikomasi teisės.
ES ministrų taryba atrodo geriausiai iš visų ES institucijų atitinka visus du kriterijus. Ši institucija yra sudaryta iš šalių ministrų, kurie dažniausiai yra išrenkami tiesioginiuose rinkimuose. “Quality majority” balsavimo sistema leidžia užtikrinti, kad svarbiausiais klausimais bus atsižvelgta į ES piliečių daugumą. Taip pat ši institucija gali geriausiai užtikrinti lygų ES valstybių narių atstovavimą, nes visos narės turi vienodą delegatų skaičių. Rotacinė pirmininkavimo sistema sukuria galimybę kiekvienai šaliai valdyti šią instituciją ir sukurti savo prioritetus. Taigi ES ministrų tarybą galima vadinti netgi pačia demokratiškiausia ir geriausiai visas ES valstybes atstovaujančią instituciją.

Teisės aktų leidyba.

ES ministrų taryba turi didesnes galias teisės aktų leidyboje, ES komisija tarią galutinį žodį teisės aktų inicijavime.
ES teisės aktų leidybą procesą galime suskirstyti į dvi dalis – teisės aktų projekto iniciatyvą ir teisės aktų priėmimą. Antrą dalį, pagal Lisabonos sutartį, turėtume skirstyti į dar daugiau dalių – Codesicion procedure (Bendro sprendimo procedūra), assent procedure (Pritarimo procedūra), consultation procedure (konsultavimosi procedūra), cooperation procedure (Bendradarbiavimo procedūra). Taigi kas turi didžiausias galias visuose šiose srityse? Gali atrodyti, kad ES komisija turi monopolį teisės aktų projektų inicijavime. EK siūlo svarstyti tesės aktų projektus ir ne viena kita institucija neturi tokios pat teisės. Tačiau praktikoje yra kitaip, tiek ES ministrų taryba, tiek EP gali EK siūlyti savus teisės aktų projektus. Buvęs Europos parlamento pirmininkas Hans-Gert Pottering kartą pasakė:

The commission more and more is doing what parliament is calling to do. So de facto we do have the right of initiative”

Realybėje iš visų ES komisijos svarstymui pasiūlytų teises aktų, vos 20 procentų autorystę priklauso pačiai komisijai. Net ES teisingumo teismas yra įsitraukęs į leidybos procesą, na tiek kiek pagalbą teisingai interpretuoti teisės aktus galime vadinti įsitraukimu. Taigi atrodo, kad ES komisijos teisė inicijuoti teisės aktus yra stipriai įpareigojanti dirbti kartu su kitomis ES institucijomis. Bet kadangi EK vistiek turi teisę po svarstymo atsisakyti siūlyti svarstymui teisės akto projektą, jie pasilieka sau paskutinio žodžio teisę teisės aktų inicijavimo procedūroje.
Taičiu teisės aktų priėmimo procedūra yra besąlygiškai vien tik Europos parlamento ir Europos ministrų tarybos darbas. Keturios skirtingos procedūros, kurias paminėjau anksčiau nusako kada teisės akto priėmimui reikia abiejų institucijų pritarimo, o kada ES ministrų taryba viena gali priimti ES teisės aktą. Cooperation ir Codesion procedūros reikalauja abiejų pritarimo, bet kitose ES ministrų taryba turi daugiau galių. Nereiktų manyti, kad ES komisija įstatymų priėmime nevaidina jokio vaidmens. ES komisija yra atsakinga už tai, kad ES ir ministrų tarybą pasiektų bendrą sutarimą ir tarpininkauja iškilus ginčytinoms situacijoms. Taigi visos ES institucijos yra pasidalijusios savo vaidmenys visuose teisės aktų priėmimo ir kūrimo procedūrose, bei kišasi visur. Ir nors nedidelė, bet vien tik dėl savo didesnės nei kitų teisės priimti teisės aktus, šiame kriterijuje, kaip ir prieš tai buvusiame geresnes pozicijas yra užsiėmusi ES ministrų tarybą.

Atskaitomybė

ES komisija yra labiausiai atskaitinga institucija Europos sąjungoje. Kad kurią nors instituciją pavadintume atskaitingą ji turėtų atitikti bent du kriterijus – viešos sesijos ir būti kontroliuojamam kitos institucijos. Europos parlamentas savo veiklą grindžia viešumu, kaip kad viešos sesijos kurias galima net tiesiogiai stebėti žiniatinklyje, taip pat lengvai prienami yra visi šios institucijos dokumentai, posėdžių protokolai ir t.t. Tačiau pats Europos parlamentas nėra kontroliuojamas jokios kitos ES institucijos ir neprivalo savo darbą raportuoti kam nors. Niekas neturi teises skelbti apkaltos EP nariui ar atimti jo įgaliojimus už nusižengimus. Europos teisingumo teismo teisėjai nėra atsakingi ES institucijoms. Ginčytinas dalykas ir dėl ES ministrų tarybos atskaitingumo ES viduje. Be abejo jos nariai yra atskaitingi savo šalyse, keičiantis vyriausybei ar vykstant vidaus skandalams keičiasi ministrai, o tuo pačių šalies delegatai taryboje. Tačiau pačioje ES ši institucija neturi realios pareigos atsiskaitinėti už savo veiklą, labiau ji turi tik pareigą informuoti, pvz. Europos parlamentą apie savo programą, atsakyti į klausimus ir pan., beto turi teisę rengti slaptus posėdžius.
ES komisija turi nepalyginamai didesnę atskaitomybę ES ir yra labiau kontroliuojama EP. Pastarasis turi net kelis variantus kaip gali tai daryti. ES piliečių išrinktas parlamentas gali reikalauti ES komisijos parengti specialius raportus, pastarasis taip pat privalo atsakyti į EP narių klausimus. Bet pats svarbiausias faktas yra, kad EP gali keisti ES komisijos sudėti, akivaizdžiai parodydamas, kad atsisakys patvirtinti ES komisiją kol jos sudėtyje bus jei neįtikęs kandidatas. Ką EP jau padarė 2004 metais nenorėję ES komisaru matyti italo Buttiglione. Būtent tai daro ES komisiją labiausiai atskaitinga instituciją ES.

Išvados
Rezultatas kaip ir aiškus. Pasirinkus pirmus į galvą šovusius tris vykdomosios valdžios kriterijus, net du iš jų atitiko ES ministrų taryba, tad akivaizdu, kad ji yra užėmusi geriausias pozicijas būti vykdomąja valdžia ES. BET. Čia yra nemenkas bet, nes kaip parodė mūsų analizė kai viskas ES yra gan susipynę ir kai kuriais atvejais ES komisija turi geresnes pozicijas ir ES ministrų tarybos persvara nera tokia triuškinanti. Painumą galima būtų paaiškinti tuo, kad pati ES turi gan unikalią valdžios struktūra nepanašią nei į valstybių vidaus valdžios struktūras, nei į tarptautinių organizacijų, kaip kad JT. Tai yra unikali sistema, kuri yra “superstate” ir “intergovernmentalism” sistemų mišinys. ES įprasta kai kuriuos klausimus spręsti vienai, kitais kitą sistemą. “Superstate” sistema ES sprendimų priėmimui reikalauja vien tiktai ES institucijų sprendimų, kai tuo tarpu “intergovernmentalism” ES sprendimų priėmimas yra galimas vien tik per derybas tarp ES narių valstybių. Turbūt net ir sakyti nereikia, kad ES komisija atstovauja “superstate” sistemai ir ministrų taryba “intergovernmentalism” sistemai. Faktas, kad mūsų analizė parodė, kad ES ministrų taryba yra užėmusi geresnes pozicijas vykdomajai valdžiai įrodo ir , kad ES nares valstybės dar nėra pasiruošusios aukoti daug savo suvereniteto ES ir kuriant ES vis dar pirmauja “intergovernmentalism” sistema. Bet klausimas yra kiek ilgai šios sistemos dominavimas tęsis ?